La dinámica del conflicto socio-ambiental en la Cuenca Neuquina (2006-2018). Un análisis cuantitativo de los episodios contenciosos.

Agustina Súnico1

Resumen

Se presentarán avances investigativos correspondientes a la tesis de Maestría en Investigación en Ciencias Sociales (FSoc-UBA). Se analizan los episodios de conflicto socio-ambiental vinculados a la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), durante el período 2006-2018. Las acciones contenciosas por problemáticas socioambientales se han constituido como una de las expresiones de la conflictividad social de la Argentina reciente. En materia de hidrocarburos, las confrontaciones se han desplegado mayoritariamente en torno a los desarrollos no convencionales, en especial, respecto a técnicas como la fractura hidráulica. Tomamos como caso de estudio a la empresa hidrocarburífera YPF, la cual, ha pasado de ser una compañía privada, a asumir, luego de la expropiación de su capital accionario mayoritario, en el año 2012, un carácter mixto, bajo control mayoritario estatal. Si bien existen diferencias entre las distintas gestiones siguientes, una continuidad radica en la promoción de los hidrocarburos no convencionales, especialmente en la formación Vaca Muerta en la Cuenca Neuquina, principal reservorio de estos recursos en el país. Estos fueron impulsados durante los distintos períodos gubernamentales de la posconvertibilidad y la empresa ocupó un rol central en su desarrollo. En relación a los procesos mencionados se presentará una descripción de las características que asume el conflicto socio-ambiental vinculado a la empresa y su evolución a lo largo del período, centrándonos en los actores, las demandas y las formas de acción. Trabajamos con una base de elaboración propia en la que se registran todos los episodios contenciosos publicados en la prensa que incluyan una demanda relativa a cuestiones relacionadas con el uso, control y acceso de los recursos naturales inherentes a la actividad hidrocarburífera de la empresa en estudio.


Introducción

La salida de la convertibilidad dio paso a un ciclo de recuperación económica que conllevó un marcado crecimiento de la demanda de combustibles. Esto entró en tensión con la lógica comercial y productiva de las principales compañías del sector hidrocarburífero instalada durante la década de los noventa y que persistió posteriormente. Esta se centró en la potenciación de la extracción y el recorte de inversiones, que tuvo como resultante un descenso progresivo en la producción y las reservas de petróleo y gas del país (Barrera, 2011; Sabbatella, 2012). Ante esta situación desde el gobierno del Estado, se tendió a una mayor regulación e intervención en el sector y se aplicaron medidas y programas de estímulo (Sabbatella, 2012). No obstante, persistieron ciertos márgenes no alcanzados por la regulación que habilitaron una relativa autonomía para las empresas sobre la disposición del recurso y las inversiones (Pérez Roig, 2018; Barrera, 2012).

YPF es particularmente ilustrativa de lo acontecido durante estos años. Fue privatizada en la década de los noventa, en el marco de las transformaciones estructurales de dicho momento. A partir de su enajenación, se instaló una estrategia que priorizó la valorización en el corto plazo del recurso, en pos de aumentar el margen de ganancias. Lógica que se desplego mediante la explotación extensiva de los yacimientos existentes y la reducción de las inversiones de riesgo, lo que le permitió obtener grandes ganancias (Serrani, 2013). Con el tiempo, este accionar tuvo consecuencias regresivas denotadas en sus principales indicadores de explotación y reservas (Barrera, 2013). El comportamiento productivo de YPF, sumado a la conducta similar del resto de las compañías del sector, coadyuvó hacia el año 2011, a la necesidad de importar combustibles para dar respuesta a las necesidades energéticas (Barrera, 2012). En este marco, en el año 2012 se sancionó la Ley N° 26.741 de “Soberanía Hidrocarburífera” (2012) que determinó la re-estatización parcial de YPF y la regulación integral de la actividad. A través de un nuevo entramado regulatorio, programas de estímulo y la utilización de YPF como herramienta estratégica se buscó impulsar los niveles de producción y reservas (Sabbatella, 2012; Landriscini, 2017, 2018). 

En el marco de estos procesos, la promoción de la explotación de hidrocarburos de reservorios no convencionales fue un estrategia central en la búsqueda de la recuperación de la producción y las reservas (Pérez Roig, 2018). Esta iniciativa fue impulsada desde la administración nacional junto a los gobiernos provinciales, a partir de la adecuación de la política pública y el entramado regulatorio, a la par de programas de estímulo. YPF fue la principal impulsora de los proyectos no convencionales en el inicio de su desarrollo (Pérez Roig, 2018). Los reservorios de mayor relevancia se ubican en la Cuenca Neuquina,2 a partir de la formación Vaca Muerta, donde YPF destaca por la concesión de Loma Campana.3

Esta iniciativa tuvo continuidad durante las distintas gestiones gubernamentales. EN diciembre de 2015, si bien asumió una nueva administración nacional con una postura crítica a la previa, -particularmente en el sector energético donde promulgó la necesidad de una menor regulación y la apertura a los precios internacionales-, los proyectos no convencionales continuaron siendo un objetivo central. No obstante, los objetivos de su explotación se centraron más que en la recuperación de la producción para las necesidades internas como en el período previo, en la generación de saldos exportables (Cantamutto, 2020).

En torno a la actividad hidrocarburífera y en particular en relación a la expansión de este tipo de proyectos se han desatado diversas tensiones y confrontaciones en el territorio de la cuenca Neuquina (Pérez Roig, 2012; Barrionuevo y Peters, 2016; Acacio y Svampa, 2017). Esto se produce en un marco en el que las acciones contenciosas vinculadas a cuestiones relativas al ambiente, se han constituido como una de las expresiones de la conflictividad social de la argentina reciente (Constantino y Gamallo, 2015). El “extractivismo”,4 ha persistido como un elemento central de los modelos de desarrollo, en la región y el país. Estas prácticas y las controversias respecto a sus impactos socio-ambientales, han motivado diversas resistencias colectivas (Gudynas, 2009; Svampa, 2011; Merlinsky, 2013; Svampa y Viale, 2014). Como  mencionamos, en materia de hidrocarburos, la conflictividad se ha desplegado mayoritariamente en torno a los desarrollos no convencionales. Diversos actores, comunidades mapuches, organizaciones ambientalistas y vecinos de ciudades aledañas a zonas de explotación, entre otros, han protagonizado tensiones y disputas en torno a la actividad extractiva. Expresiones de esto son el fuerte rechazo al acuerdo entre YPF y Chevron en el año 2013 y las continuas tensiones en relación a la explotación en Vaca Muerta. Así como también, los conflictos en torno al avance de la actividad extractiva en la zona de Allen5 (Svampa, 2018), entre otros.

En este escenario, nos proponemos abordar las características que asumió la conflictividad socio-ambiental en torno a la actividad de YPF en la cuenca Neuquina. Nos centramos en  las acciones contenciosas que incluyan una demanda relativa a cuestiones relacionadas con el uso, control y acceso de los recursos naturales inherentes a la actividad hidrocarburífera de la empresa en estudio. Se presentará una descripción de la evolución de la conflictividad durante el período centrándonos en los actores, las demandas y las formas de acción.

La estrategia metodológica empleada radica en el análisis de un catálogo de eventos de elaboración propia. En el mismo se registraron todos los episodios contenciosos publicados en la prensa referidos a la conflictividad socio-ambiental vinculada con YPF, en la cuenca Neuquina (Base YPF. CSA- IIGG. UBA). El período de cobertura abarca los años 2006 hasta 2018. El período fue delimitado luego de una revisión y análisis de un relevamiento de noticias que abarcaban desde el año 2003 hasta 2018 (año de cierre del trabajo de campo). A partir del año 2006 se comienza a vislumbrar una mayor tendencia a la aparición de episodios vinculados con la temática en estudio. Los episodios registrados en el catálogo elaborado son considerados en virtud de su unidad de sentido, dada por la existencia de un actor, meta o demanda, forma de acción y destinatario en común,6 sincronización temporal y convergencia en el tiempo. Como se verá en el siguiente apartado pueden existir uno o más actores, demandas, formas de acción y destinatarios. Distintos actores (comunidades indígenas y vecinos), diversas demandas (remediación ambiental y rechazo a la instalación de YPF en el territorio), formas de lucha (bloqueo de instalaciones y concentración) y varios destinatarios (YPF, otras operadoras y el gobierno provincial) pueden estar involucrados en un mismo episodio contencioso. De esta manera se trabaja con respuestas múltiples. Los diarios seleccionados fueron La Nación, Río Negro y Tiempo Sur, por la disponibilidad, calidad y cobertura de su archivo online.

La dinámica de la conflictividad

Entre el año 2006 y 2018, se produjeron 54 episodios contenciosos de carácter socio-ambiental vinculados a YPF, registrados en la prensa. Se configura una media anual de 4 episodios. 

Tal como muestra la tabla Nº 1, los principales actores protagonistas de la conflictividad radican en las comunidades indígenas, localizadas en el territorio en el cual la empresa despliega y/o busca desarrollar su explotación. Éstas son protagonistas en el 57% de los episodios. Se trata, tanto de comunidades específicas, tales como Campo Maripe y Paynemil, entre otras, como así también distintos articulaciones como la Confederación Mapuche de Neuquén.

Le siguen las organizaciones ambientalistas, protagonistas en el 17% de los episodios. Esta categoría agrupa a organizaciones tales como la Asamblea del Ñirihuau, la Comunidad del Limay y articulaciones como la Multisectorial contra el Fracking, entre otras. 

Luego, se hacen presentes colectivos de vecinos, protagonistas en un 17% de los episodios contenciosos. Se trata de agrupamientos con distinto nivel de agregación y duración en el tiempo. Así, abarcan grupos coyunturales aglutinados en torno a un reclamo puntual, como así también colectivos con una mayor duración en el tiempo. 

Con menor porcentaje (11% de los episodios c/u) pero también presentes en los episodios, se encuentran los superficiarios (propietarios de territorios en los cuales la empresa desarrolla su actividad) y gremios estatales, tales como aquellos que agrupa a los docentes (ATEN), como a trabajadores del estado (ATE).


El eje de confrontación trazado por los actores se centra en YPF (100% de los episodios dado el recorte metodológico aplicado). Luego, le siguen los gobiernos provinciales y municipales, mantenidos como destinatarios en el 65% de los episodios. Seguido por el gobierno nacional, en el 24% de los episodios. Se denota un conflicto mayormente localizado en el que los niveles de gobierno local se ven involucrados. Sin embargo, aunque en menor medida, la administración a nivel nacional también es objeto de los reclamos esgrimidos y se exige su implicación en las confrontaciones. Por último, dentro del sector empresario, emergen como destinatarias de los reclamos otras empresas operadoras, y empresas contratistas (13% c/u). 

Las demandas esgrimidas durante este período giraron mayormente en torno a los reclamos por remediación ambiental ante distintos hechos y/o denuncias de riesgo de contaminación, esgrimidas en el 83% de los episodios, como se observa en la Tabla Nº 3. Le sigue el rechazo a la actividad de YPF en un determinado espacio o territorio, tanto ante la posible instalación o a proyectos ya en funcionamiento (37% de los episodios). Luego, los reclamos por el incumpliendo del requisito de consulta previa7 (26% de los episodios) En menor proporción los pedidos de reconocimiento como comunidad y de asistencia y servicios (9% c/u).

Las formas de acción desplegadas por los actores para la expresión de sus demandas, denotan un predominio de tipos relativamente institucionalizados que tienen un fuerte componente de visibilización pública, a través de las declaraciones, conferencias de prensa y comunicados (50% de los episodios) y las concentraciones, movilizaciones y actos (19% de los episodios). Esto a su vez es acompañado de una forma de acción disruptiva, que tiene como objeto obstaculizar el desarrollo de la actividad productiva de la empresa, a partir del bloqueo de instalaciones (pueden ser pozos, establecimientos, yacimientos, etc), empleada en el 39% de los episodios, ubicándose en segundo lugar. En menor medida aparecen las acciones que contemplan reclamos, entregas de petitorios y solicitudes tanto a la justicia como a administraciones gubernamentales (9% de los episodios). Seguidos por el anuncio de medidas de fuerza (7% de los episodios) y el bloqueo de vehículos petroleros (7% de los episodios). La Tabla Nº 4 muestra la composición de los tipos de acción utilizados.

Ahora bien, si observamos la evolución de los episodios a lo largo de estos años podemos ver que estos no se distribuyen de manera homogénea a lo largo de los mismos, sino que se presentan fluctuaciones, tal como muestra el Gráfico Nº 1. Así, se observa una relativa estabilidad hasta el año 2012, luego el año 2013 presenta una escalada en el conflicto que desciende hacia los años 2014 y 2015. Hacia el año 2016 ascienden las confrontaciones, manteniéndose a niveles mayores que los años precedentes, a excepción de 2013.

Al comparar estos años en etapas según las distintas gestiones de YPF, así como contemplando los procesos a nivel político-institucional podemos observar con más detalle estas fluctuaciones.

Primera etapa (2006-2011)

La primera etapa aborda la gestión privada de YPF, bajo el control de Repsol S.A. (2006-2011, para nuestro período en estudio). En cuanto a la evolución de la conflictividad, se observa una relativa estabilidad con 14 episodios de conflictos y una media anual de 2.

Las demandas se concentran en la remediación y contaminación ambiental (71% de los episodios), seguidos por el rechazo a la actividad de la empresa (43% de los episodios) y los reclamos por el apago de servidumbre (14% de los episodios. Tal como muestra la tabla N 5, se presentan las tres primeras categorías que concentran la mayor cantidad de los casos (mismo criterio se aplica en la presentación y análisis de todas las variables).

Los actores que impulsaron las demandas para esta etapa presentan cierta atomización, en primer lugar las comunidades indígenas (36% de los episodios), seguido por los vecinos (29% de los episodios) y los superficiarios (21% de los episodios), así como gremios estatales (21% de los episodios).

Las formas que adoptaron las confrontaciones asumieron un carácter disruptivo, a través del bloqueo de instalaciones productivas (43% de los episodios). En combinación con formas que buscan darles visibilidad a los reclamos y con relativa institucionalización, a partir de las declaraciones, comunicados y conferencias (29% de los episodios) y las concentraciones y actos (21% de los episodios).

Etapa 2 (2012-2015)

La segunda etapa se enmarca en la re-estatización parcial de YPF y la conformación de un marco regulatorio integral para la actividad. En este nuevo escenario las confrontaciones se intensifican, se producen 21 episodios de conflictos con una media anual de 5. A la vez, se observa un pico en el conflicto en el año 2013, donde los episodios ascienden a 12, para luego descender hacia el año 2014 (5).

También se observan modificaciones en los componentes de los episodios. Los reclamos por  remediación ambiental o riesgos de contaminación ascienden al 86% de los episodios, seguidos por el rechazo a la actividad de la empresa (48% de los episodios) y los reclamos por el incumplimiento del requisito de consulta previa que asciende al 43% de los episodios.

En los actores protagonistas también se producen modificaciones. Se acrecienta la participación de las comunidades indígenas a un 71% de los episodios. Así también, se incrementa la participación en los conflictos de las organizaciones ambientalistas (24% de los episodios). Luego, los gremios estatales mantienen su presencia en un 14% de los episodios.

Las formas de acción predominantes son las declaraciones, comunicados y conferencias de prensa predominantes, empleadas en el 71% de los episodios). Le siguen los bloqueos de instalaciones o espacios productivos (29% de los episodios) y las concentraciones y actos (14% de los episodios).

Indagar en el pico del conflicto del año 2013 aporta elementos para clarificar esta etapa. Este se vincula con las disputas en torno al acuerdo entre YPF y Chevron para la explotación de un yacimiento en la formación Vaca Muerta, concretamente Loma Campana. Así, las denuncias centradas en los riesgos de contaminación asumen el 92% de los episodios de este año, seguidos por el rechazo a la explotación de la empresa en el territorio (83% de los episodios) y los reclamos por el incumplimiento del requisito de consulta previa (58% de los episodios). 

Los actores que llevaron adelante el rechazo al acuerdo muestran una articulación de distintos colectivos: las comunidades indígenas (58% de los episodios), organizaciones de la sociedad civil y ambientalistas (42% de los episodios) y los gremios estatales (25% de los episodios). Las formas de acción empleadas muestran un claro predominio de tipos de acción que buscan captar la atención pública y adherentes a los reclamos. Así, son utilizadas en el 83% de los episodios las declaraciones, conferencias de prensa y comunicados. Esto es acompañado de concentraciones y actos (17% de los episodios) y en menor medida anuncios de medidas de fuerza a realizarse (17% de los episodios) y el bloqueo de instalaciones productivas (17% de los episodios).

Etapa 3 (2016-2018)

Durante los años 2016 y 2018, se produjeron 19 episodios contenciosos, con un a media anual  mayor a la etapa precedente de 6 episodios. Así, sin grandes picos se mantiene una conflictividad mayor que los años previos (exceptuando el año 2013).

Las principales demandas se concentran en la remediación ambiental y las denuncias de riesgos de contaminación (84% de los episodios). Le siguen los pedidos de reconocimiento como comunidad y el incumplimiento de la consulta previa (26% de los episodios c/u) y el rechazo a la actividad de la empresa (21% de los episodios) y las solicitudes de asistencia y servicios (21% de los episodios).

Los actores que impulsaron las demandas muestran una mayor heterogeneidad respecto a la etapa previa. Las comunidades indígenas mantienen su protagonismo pero en una menor proporción (58% de los episodios), seguidos por grupos de vecinos que emergen con fuerza en el conflicto, protagonizando en el 26% de los episodios. Le siguen las organizaciones ambientalistas y de la sociedad civil (11% de los episodios).

La conflictividad muestra también una diversidad de formas de acción. Crecen los bloqueos a instalaciones productivas de la empresa (47% de los episodios). Seguido por las declaraciones, conferencias y comunicados (42% de los episodios) y las concentraciones y movilizaciones, junto a la entrega de petitorios y presentaciones judiciales y a administraciones gubernamentales (21% de los episodios c/u). La Tabla Nº 5 presenta las características de la etapa.

Conclusiones

A partir de lo expuesto es posible observar que en torno a la actividad de YPF se han desatado múltiples disputas relacionadas con el uso, control y acceso de los recursos naturales inherentes a la explotación realizada por la empresa. Se han movilizado múltiples actores, las comunidades indígenas localizadas en el territorio donde la empresa expande su actividad, vecinos de zonas aledañas a la explotación, organizaciones ambientalistas y de la sociedad civil, así como también organizaciones sindicales de las provincias en donde la empresa opera, entre otros. En correspondencia, se han observado distintas demandas, denuncias y preocupaciones por los riesgos para el ambiente, la salud y la vida en las localidades de la actividad hidrocarburífera, el reconocimiento y el respeto al derecho de consulta previa tanto por la empresa como por los gobiernos locales y nacionales, el rechazo a la instalación y el desarrollo de la actividad en ciertas zonas, entre otras.

Las formas de acción también presentan distintos tipos, desde aquellos relativamente institucionalizados, que cuentan con canales formales y rituales habituales para su desarrollo y que se caracterizan por otorgarle visibilidad pública a los reclamos, tales como las conferencias de prensa, comunicados, actos y movilizaciones. Como así también formas más disruptivas que buscan bloquear y obstaculizar el normal funcionamiento de la actividad productiva, como lo es el bloqueo de instalaciones. Forma que suele trascender los canales habituales para el procesamiento del conflicto y puede acarrear consecuencias legales. 

Ahora bien, durante el período analizado la conflictividad mostró fluctuaciones que denotan un incremento progresivo en la intensidad y frecuencia de los episodios contenciosos. Acrecentamiento que se condice con la expansión de la actividad hidrocarburífera en la región, tanto a partir del impulso dado a la actividad por YPF en particular a partir de su re-estatización parcial, como así también en especial por el desarrollo de los proyectos no convencionales, cuyo hito testigo puede encontrarse en el acuerdo firmado entre la empresa y Chevron en el año 2013, a partir de lo cual se ha ido acrecentando este tipo de explotación. Así, al abordar las distintas etapas políticas y de gestión en YPF podemos observar estos procesos desde la conflictividad socio-ambiental desatada. En una primera etapa, en el marco de la gestión privada de YPF en donde la actividad se encontraba en un sostenido descenso y los hidrocarburos no convencionales aún no se encontraban en pleno desarrollo, la conflictividad presentó una relativa estabilidad, centrada en las disputas en torno a la remediación ambiental, el rechazo a la actividad de YPF en el territorio y confrontaciones en torno al pedo de servidumbre. En consonancia, las comunidades indígenas, los vecinos y superficiarios protagonizaban los conflictos. La siguiente etapa (2012-2015), muestra un cambio en el conflicto, a partir de una intensificaciones de los episodios. Como vemos con claridad en el pico del año 2013, estas disputas se relacional con el avance de la actividad hidrocarburífera de la empresa sobre el territorio. Ante ésta se produce una articulación de distintos actores, comunidades indígenas, organizaciones ambientalistas y de la sociedad civil y gremios estatales, se unifican en el rechazo al acuerdo de YPF con Chevron para la explotación en Vaca Muerta, el uso de las técnicas asociadas a la explotación no convencional y los riesgos para la población, tal como vemos en las demandas esgrimidas. Así también, en las formas de acción predomina el objetivo de captar la adhesión de un público más amplio a través de comunicados, conferencias, actos y movilizaciones. Por último, la tercera etapa muestra la instalación de una conflictividad recurrente con niveles mayores a los años precedentes (a excepción del pico del año 2013). Las confrontaciones se centran en las denuncias por contaminación y remediación, los reclamos de las comunidades por el reconocimiento como tales y los atropellos a los derechos de consulta previa e informada, el rechazo a la actividad de la empresa, pero así también los pedidos de asistencia y servicios. Esto último se vincula con el crecimiento de las localidades y la instalación de la actividad en zonas aledañas, en las que no se cuenta con la infraestructura y los servicios necesarios. 

Referencias

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Barrionuevo, N. Y Peters, S. Comps. (2016) Petróleo, trabajo y sociedad en la Patagonia Argentina. Identidades, dossier 3, año 6. Universidad Nacional San Juan Bosco

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Gudynas, E. (2009) Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo Sudamericano actual. “Extractivismo, política y sociedad”, CAAP (Centro Andino de Acción Popular) y CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social). Quito.

Pérez Roig, D. (2018). Políticas de promoción de «formas extremas» de energía en la Argentina postconvertibilidad (2002-2015) [Doctoral en Ciencias Sociales]. Facultad de Ciencias Socilaes. 

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Svampa, M.y Viale E. (2014) Maldesarrollo. La Argentina del extractivismo y el despojo, Katz, Buenos Aires.

  1. Instituto de Investigaciones Gino Germani – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de Buenos Aires []
  2. La Cuenca Neuquina está ubicada en el Norte de la Patagonia. Cubre más de 120.000 km2 y comprende áreas del este de la provincia de Neuquén, del noroeste de Río Negro y del sur de La Pampa y Mendoza []
  3. La formación Vaca Muerta, ubicada en la Cuenca Neuquina, es la principal formación de Shale en la Argentina. Abraca una superficie de 30.000 km2, de los cuales YPF posee la concesión de más de 12.000 km2. []
  4. El extractivismo refiere a la explotación de grandes volúmenes de recursos naturales, que no son procesados, o lo son limitadamente y se exportan como commodities. En América Latina, se caracterizó por la inserción internacional subordinada de la región, la acotada regulación, la fuerte injerencia de las empresas extranjeras y la mínima presencia estatal. Con la consolidación de los denominados gobiernos post-neoliberales, se ha desarrollado un nuevo estilo de extractivismo, caracterizado por una mayor intervención del Estado, pero en el que se mantienen o incluso profundizan las prácticas extractivistas (Gudynas, 2009). []
  5. Particularmente destacable son las tensiones desplegadas en torno al desarrollo de YPF en el yacimiento Estación Fernández Oro, ubicado en zonas aledañas a la localidad de Allen. Este yacimiento representa aproximadamente el 50% de la producción de gas de la provincia de Río Negro (Svampa, 2019) []
  6. Debido a la estrategia metodológica y analítica empleada se decidió como condición que en todos los episodios seleccionados YPF sea interpelada como objeto de las demandas. []
  7. El derecho a consulta previa, libre e informada a las comunidades indígenas, reconocido en la CN y enmarcado en tratados y derechos internacionales []

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vaguiar (10 de noviembre de 2020). La dinámica del conflicto socio-ambiental en la Cuenca Neuquina (2006-2018). Un análisis cuantitativo de los episodios contenciosos. JDFL. Recuperado 17 de julio de 2024 de https://doi.org/10.58079/qk00