Guilherme Barbosa Checco ¹

Livia Kalil ²

La producción científica deja claro que, de toda la complejidad de las causas e impactos del cambio climático, existe una relación significativa entre este fenómeno y las aguas, especialmente en el cambio del ciclo hidrológico (IPCC, 2014). Esto se traduce en la intensificación de los fenómenos extremos, más concretamente con lluvias torrenciales más intensas y concentradas y períodos de sequías más graves y prolongadas, que pueden afectar negativamente a la disponibilidad de agua, causando problemas de escasez, ya sea cuantitativa o cualitativa (Kalil y Checco, 2020).

Para Brasil, las proyecciones climáticas en el escenario más desafiante preparadas por el IPCC indican que la región del sudeste y del sur debería sufrir un aumento de las precipitaciones medias del orden del 20% al 30%, mientras que parte del noreste y del norte posiblemente tendrá que hacer frente a una disminución de las precipitaciones del 10% al 20% para finales de siglo. Desde el punto de vista de la seguridad del agua, esos acontecimientos extremos significan una dificultad aún mayor para la gestión adecuada, eficiente y sostenible del agua, un recurso finito y central para la vida de una población creciente y una materia prima para sus respectivas actividades. 

A nivel mundial, la intersección entre los impactos del cambio climático y la seguridad del agua representa un problema -entendido aquí desde la concepción de Subirats (2006), es decir, una situación que está ganando visibilidad por parte de los responsables de la toma de decisiones- y una preocupación cada vez más emergente y urgente. No es casualidad que en los últimos informes anuales del Foro Económico Mundial, los extremos climáticos y las crisis del agua estén entre los principales riesgos mundiales: la lucha contra el cambio climático, los fenómenos climáticos extremos y las crisis del agua ocupan, respectivamente, el primer, cuarto y quinto lugar en cuanto a su impacto (FEM, 2020).

Cuando se habla de abordar el cambio climático, se pueden distinguir dos estrategias de acción complementarias: la mitigación y la adaptación. El primero se refiere más específicamente a las causas, que busca sobre todo establecer acciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El segundo, que nos interesa más particularmente en el contexto de la seguridad del agua, ataca las consecuencias del problema del clima, tratando de reducir las vulnerabilidades sociales. 

Antes de centrarse en un proceso de análisis empírico de esta acción, es necesario comprender el significado de este concepto, a menudo confundido y presentado como simples iniciativas que garantizan el suministro de agua a cualquier costo económico, financiero y socioambiental. La seguridad del agua debe entenderse como: 

“La capacidad de una población para salvaguardar el acceso sostenible a cantidades adecuadas de agua de calidad aceptable para la subsistencia, el bienestar humano y el desarrollo socioeconómico, para garantizar la protección contra la contaminación del agua y los desastres relacionados con el agua, y para preservar los ecosistemas en un clima de paz y estabilidad política” (ONU-Agua, 2013).

Vale la pena decir que la seguridad del agua requiere una mirada integral e integradora del tema del agua, y no un enfoque simplemente utilitario, considerando este bien común como sólo un recurso. Esta perspectiva está directamente alineada con el enfoque de la propia Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDO). 

Habiendo presentado los argumentos que justifican la relevancia y la conexión entre el cambio climático y la seguridad del agua, este artículo se propone buscar los elementos adecuados para responder a las siguientes preguntas: ¿Existe una estrategia de acción pública para la seguridad del agua en Brasil? ¿Incorpora la dimensión climática, especialmente la adaptación? ¿Cuáles son sus aspectos pertinentes y sus posibles limitaciones? Para tratar de dilucidar estas cuestiones, los autores recurrirán a algunos “lentes” teóricos que proporcionan herramientas para ayudar en esta investigación, especialmente a partir de las contribuciones teóricas de la acción pública (Massardier, 2003; Massardier y otros, 2014; Hassenteufel, 2014); los instrumentos de la acción pública (Lascoumes y Le Galès, 2004) y el incrementalismo (Lindblom, 2009). 

En la primera parte del artículo, presentamos una fotografía coyuntural, y luego, en la segunda parte, nos centramos específicamente en la acción pública dedicada a la seguridad del agua en Brasil. Este viaje nos permite comprender que los avances en la incorporación del cambio climático en las políticas de seguridad hídrica han sido prácticamente nulos y que los avances logrados han sido graduales (Lindblom, 1959).

La realidad brasileña

Desde el punto de vista de la gobernanza mundial del clima, el Brasil desempeña un papel importante, especialmente debido al perfil de sus emisiones. El país es el sexto mayor emisor de gases de efecto invernadero teniendo como sectores más responsables de este fenómeno el cambio de uso de la tierra y la actividad agrícola (OC/Seeg, 2019). En 2018, los cambios en el uso de la tierra y los bosques representaron el 43% del total de las emisiones, mientras que las emisiones procedentes de la agricultura y la ganadería representaron el 25% (ídem).

A pesar de todo el potencial proveniente de los activos socioambientales brasileños (12% de toda el agua dulce, el mayor bosque tropical, una de las mayores biodiversidades), la situación de la seguridad hídrica nacional es delicada y debe ser entendida con cautela, especialmente a la luz de los desafíos climáticos impuestos y entendidos como uno de los mayores desafíos de la contemporaneidad (Da Veiga, 2015).

Además del promedio mundial, en Brasil el principal sector que utiliza el agua es la agricultura, responsable del 52% (ANA, 2019a). A este respecto, ya es evidente una primera relación muy directa entre la seguridad del agua y el cambio climático, especialmente desde el punto de vista de la adaptación. La actividad agrícola es uno de los principales emisores de GEI en el Brasil y también el principal responsable de la demanda nacional de agua. Por lo tanto, el sector agrícola desempeña un papel fundamental en la acción pública sobre el clima y el agua, siendo sumamente pertinente tanto en términos de mitigación como de adaptación. La actividad agrícola y ganadera representa hoy en día un negocio fundamental para la economía brasileña, que corresponde al 21,4% del PIB total del país (Cepea/Esalq/USP, 2020). 

El segundo mayor³ consumidor de agua en el Brasil es el abastecimiento urbano, responsable del 23,8% (ANA, 2019a). Según la Política Nacional de Recursos Hídricos (Ley Federal No. 9.433/97), el abastecimiento humano, junto con la deducción animal, es una prioridad sobre otros usos múltiples del agua en el Brasil. Esto significa que en situaciones de escasez, este propósito debe ser priorizado sobre los otros. Sin embargo, en la práctica, en momentos de escasez de agua la gestión de este recurso se hace aún más compleja y la memoria reciente en Brasil indica una gran dificultad para cumplir con tal determinación en la práctica⁴

La prioridad de la oferta humana es un instrumento relevante de la acción pública brasileña en esta agenda, entendida desde la perspectiva de Lascoumes y Le Galès (2004) como un dispositivo de naturaleza técnica y social, ya que es un aspecto legal, pero debe gestionar la forma en que la sociedad brasileña se organiza en relación con el acceso a este recurso tan fundamental, especialmente en situaciones en las que no es abundante. Y en este aspecto hay un elemento fundamental de la seguridad del agua brasileña, reflejado desde la perspectiva del clima.

Así pues, dado que el agua es un bien esencial que a veces ha resultado ser escaso, existe un desajuste entre el tratamiento del problema a nivel internacional -donde la gobernanza es menos conflictiva y predomina un cierto consenso- y un tratamiento a nivel nacional y local divergente, donde se exacerba la lucha por el acceso a este recurso limitado, basado en juegos de poder en los que se tiende a dar prioridad a los intereses privados, lo que provoca disputas y conflictos. Por ejemplo, en 2019 hubo 489 conflictos por el agua en el Brasil, en los que participaron más de 69.000 familias (CPT, 2019).

Se puede establecer entonces un paralelismo con lo que Aykut y Dahan (2015) observaron en el proceso más general de gobernanza del cambio climático, en el que afirman que existe una brecha entre el tratamiento del problema a nivel internacional, caracterizado por “un proceso de gobernanza civilizado y consensuado” y una divergencia relativa con el nivel nacional marcado por una “lucha implacable por el acceso a los recursos y reforzado por la globalización económica y financiera”. De hecho, varios estudios de ciencias políticas destacan los límites de la gobernanza de las Naciones Unidas, mientras que otros estudios ponen de relieve el reto de aplicar medidas públicas nacionales y locales eficaces para hacer frente al problema del cambio climático (Biagini y otros, 2014; Howlett, 2014).

El Brasil está lejos de tener acceso universal a los servicios de saneamiento básico. Todavía hay más de 39 millones de brasileños sin acceso a agua potable y 101 millones sin recogida de aguas residuales (Snis, 2018), que representan alrededor del 18% y el 48% de la población total, respectivamente. Por cada 100 litros de agua recolectada y tratada, perdemos 38,4 litros en nuestras viejas y mal reparadas tuberías (ídem). 23.700 millones de litros de aguas residuales frescas se arrojan diariamente contaminando los ríos brasileños (ídem), contribuyendo al escenario nacional con más de 110.000 km de ríos totalmente contaminados (ANA, 2019b). Sólo en 2018, un millón de brasileños se vieron afectados por las inundaciones, mientras que 43 millones sufrieron el drama de la sequía (ANA, 2019c). En 2018, se registraron oficialmente 233.000 hospitalizaciones por enfermedades del agua (Datasus). 

Estos y otros datos sirven de base para la declaración del Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Agenda 2030: “la universalización del acceso al agua potable y al agotamiento sanitario no es una prioridad del Estado brasileño, en sus diferentes niveles de gobierno (…). Este es un problema estructural del país” (GTSA2030, 2020).

Ante este escenario, ¿cómo se está estructurando la acción pública brasileña para garantizar la seguridad del agua, especialmente para asegurar este derecho humano, pero también para salvaguardar su disponibilidad para múltiples usos? Para responder a esta pregunta, es importante que nos centremos en los diferentes instrumentos de acción dirigidos a la gestión de los recursos hídricos, así como en sus niveles de regulación, para que podamos comprender cuáles son los retos de estas acciones. 

Complejo acuerdo político-institucional

La Constitución Federal de Brasil (1988) estructuró el país en una federación, y este gobierno y la división de los niveles de gobierno se estableció con un espíritu municipalista. Esta estructuración, con fuertes herencias de los Estados Unidos de América (EE. UU.), también se produce a partir de la división de competencias entre las entidades federadas, por lo que algunas políticas requieren una fuerte articulación interfederal, como las políticas de salud y medio ambiente, por ejemplo. 

La aplicación de ciertas políticas públicas y estrategias intersectoriales se hace aún más compleja en este mosaico de competencias en el Brasil. La política nacional de recursos hídricos se estableció a partir de una gestión descentralizada por cuencas hidrográficas, con influencia directa del Estado Unitario Francés. Además, la Unión y los Estados tienen el dominio de estas aguas, es decir, la responsabilidad de autorizar el uso de las mismas a la luz de la planificación hecha a nivel de la cuenca hidrográfica.

Massardier y otros (2014), al tratar los conflictos por el agua en América Latina, explican que la regulación del medio ambiente, incluidos los recursos hídricos, está sujeta a una “regulación en varios niveles” definida como 

“la interacción, el fortalecimiento y la superposición de los procesos de elaboración de normas y de gobernanza entre los planos internacional, nacional, regional y local”. Esta regulación surge a través de diversos procesos de negociación de arriba abajo o de abajo arriba dentro del Estado, entre Estados, entre regiones y ciudades, y entre intereses sociales y económicos” (Doern & Johnson, 2006 en Massardier et al., 2014).

Esta característica de los procesos de construcción de la acción pública ambiental la hace compleja, la superposición de actores responsables y la toma de decisiones instantánea hace que los cambios normativos sean difíciles y complicados, dando lugar sólo a avances graduales.

Por lo tanto, la tarea primordial de elaborar una estrategia de seguridad del agua se hace aún más compleja, y requiere la capacidad de articular estas diferentes políticas sectoriales en diferentes niveles de gobierno. La experiencia de la construcción de la Política Municipal de Seguridad del Agua de São Paulo da algunas pistas sobre qué políticas sectoriales deben incluirse en el cuerpo de esta estrategia, a saber: saneamiento básico, cambio climático, medio ambiente, recursos hídricos, salud, defensa civil y residuos sólidos (Checco y Whately, 2019).

A nivel nacional, existe una confusión de carácter jurídico-normativo, con niveles de gobernanza superpuestos y, más especialmente, la ausencia de una estrategia de seguridad hídrica que articule e incorpore la dimensión del cambio climático.

Una acción pública estructurante para la seguridad del agua exige entender que este proceso es el resultado de la articulación entre varios niveles de gobierno, entre varios actores con múltiples intereses y objetivos dinámicos y volátiles, y ciertamente ya no de una acción exclusiva del Estado (Massardier, 2003). Aún considerando estos aspectos, se puede identificar en la figura de la Agencia Nacional de Aguas y Saneamiento Básico (ANA), un agente central de las políticas públicas brasileñas relacionadas con esta agenda.

La ANA fue creada en 2000, tres años después de la promulgación de la Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH (Ley Federal Nº 9.433/97). Es la entidad federal responsable de la aplicación del PNRH, vinculada originalmente al Ministerio de Medio Ambiente (MMA) y desde 2020 al Ministerio de Desarrollo Regional (MDR).

Desde el punto de vista de los instrumentos de la acción pública brasileña para las aguas, entendidos aquí como herramientas que hacen viable la organización técnico-social en relación con una determinada cuestión (Lascoumes y Le Galès, 2004), el otorgamiento de los derechos de uso de los recursos hídricos es fundamental. La responsabilidad de expedir esta autorización administrativa, para las aguas federales, corresponde a la ANA. Y aquí es evidente otro papel importante que juega esta autoridad del gobierno federal.

En todo caso, los datos oficiales informan de que entre agosto de 2017 y julio de 2018, la ANA concedió 1.526 subvenciones para uso consuntivo⁵, que totalizan un caudal de 295 m3/s (ANA, 2019c). Sin embargo, expertos como Kelman, exdirector-presidente de la ANA, y Capobianco, exsecretario ejecutivo del MMA, afirman que este instrumento todavía tiene una baja implementación en Brasil y está por debajo de su pleno potencial, dado el impacto positivo que podría generar para la seguridad hídrica nacional (KALIL y CHECCO, 2020). 

La concesión se establece como un acto de Estado que permite a un actor privado utilizar un bien de dominio público que es el agua (y nunca, nunca, la propiedad privada de la misma). Teniendo en cuenta la importancia de este bien y su naturaleza finita, sería de esperar que este acto fuera acompañado de una rendición de cuentas del actor privado en cuanto al cuidado con el uso, especialmente a la luz de la seguridad del agua. Los conocimientos científicos dejan claro que existen condiciones ambientales para que el agua esté en cantidad y calidad adecuadas (DUDLEY y STOLTON, 2003; HONDA y DURIGAN, 2017). Sería natural imaginar que la concesión se acompañaría de condiciones impuestas al actor privado, exigiendo su cumplimiento para poder utilizar esa agua. Lamentablemente, la inclusión de condiciones ambientales que requieren la concesión para proteger las zonas de fuentes de agua no es una realidad en el Brasil. Sin embargo, cabe destacar la inclusión de esta responsabilidad, por primera vez en el país, en la subvención otorgada por la ANA y el gobierno del estado de São Paulo a Sabesp, una empresa de saneamiento, para utilizar las aguas del sistema Cantareira (CAPOBIANCO y CHECCO, 2017), uno de los más grandes del mundo y utilizado para abastecer a más de 8 millones de personas.

La relevancia de la ANA en la construcción de una acción estructurante para la seguridad nacional del agua no se limita a la política de recursos hídricos. El Organismo, sobre la base del nuevo marco jurídico de saneamiento (Ley Federal No. 14.026/20), tiene ahora la competencia de emitir las normas de referencia para la reglamentación de los proveedores de servicios de saneamiento básico. Se trata de otro instrumento central para la seguridad del agua, en este caso con posibles desarrollos concretos para el avance del acceso universal a los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, así como la gestión sostenible del agua. La regulación se traduce en un instrumento de incentivo para que los proveedores actúen en el interés público, basado en una lógica que, al buscar su debida remuneración, prioriza acciones como la lucha contra la contaminación, la reducción de las pérdidas en la distribución y la atención a las familias en situación de pobreza (MOURÃO, 2017). La forma en que la ANA trabajará con esta ventana de oportunidad es todavía un capítulo por escribir en la historia de Brasil.

Sin embargo, los expertos dicen que la nueva legislación sigue teniendo una serie de limitaciones. Con la intención de actualizar la legislación, dar más seguridad jurídica y apertura para las posibles inversiones en el sector (HELLER et al, 2020), es evidente que el instrumento jurídico no incorpora en absoluto la dimensión climática, sobre todo porque repite los incentivos inadecuados que ya existían anteriormente y que conducen a un modelo de negocio completamente insostenible (CAPOBIANCO y CHECCO, 2020). Se han mantenido los principales dispositivos e incentivos que organizan este sector en base a una lógica en la que los proveedores operan en la práctica como “vendedores de agua”, y no como proveedores propiamente dichos que son remunerados por la calidad del servicio prestado, traducida aquí como la calidad del agua suministrada, la eficiencia en la reducción de pérdidas, la calidad de las aguas residuales devueltas a la naturaleza, entre otros aspectos.

Por último, a pesar de que el gobierno federal ha publicado un Plan Nacional de Seguridad del Agua (MDR, 2019), también bajo el liderazgo de la ANA, a pesar de la utilización de una idea que hace referencia a un concepto sistémico, integrado con la sostenibilidad y la perspectiva climática, el instrumento oficial de la política brasileña se traduce en un plan de obras de infraestructura gris para garantizar simplemente el suministro de agua. Por lo tanto, se ha avanzado poco en la incorporación de otros elementos centrales, como ya se ha mencionado, como la gestión de la demanda de uso, el estímulo de la eficiencia y la protección de las fuentes de agua. Como dice el sitio web del gobierno: “Entre las obras propuestas, el Plan indica 99 intervenciones para el suministro de agua y el control de las inundaciones”.

Conclusión

La respuesta a la pregunta desencadenante de este estudio puede elaborarse en dos etapas. La primera proviene de la observación de que el Brasil aún no ha formulado una acción estructurante para la seguridad del agua, sobre todo con las dificultades de una articulación multinivel de su compleja gobernanza en un país federado de dimensiones continentales, con la mayor proporción de agua dulce del mundo en su territorio, la sexta mayor población del mundo y el octavo mayor Producto Interno Bruto (PIB). 

A partir de este cuadro, es posible afirmar, abordando así un segundo aspecto de la cuestión inicial, que la dimensión climática no está todavía introducida en la acción pública brasileña en la agenda del agua. La forma en que se construyeron los instrumentos no tiene en cuenta las proyecciones climáticas que apuntan a cambios relevantes en el ciclo hidrológico. Y especialmente desde el punto de vista de la adaptación, acciones como la gestión sostenible del agua, la lucha contra la contaminación, la protección de las fuentes de agua, la gestión de la demanda, la reducción de las pérdidas y la reutilización son todavía muy incipientes o, en algunos casos, inexistentes.

La agroindustria brasileña, un sector clave para avanzar en el programa de seguridad del agua y para incluir el cambio climático en las políticas de gestión del agua, colabora poco en este sentido. Como hemos observado anteriormente, aunque algunos actores del sector han mostrado buena voluntad para cambiar los modelos productivos depredadores frente a los recursos naturales, las voces de la conversación siguen predominando y mantienen el dominio sobre los órganos de decisión. Los expertos señalan que el modelo de irrigación ampliamente utilizado por el sector hoy en día causa muchos desechos. Otros dicen que Brasil, al exportar productos como carne de vacuno, soja, azúcar y café, termina vendiendo billones de litros de agua y hoy en día no hay ninguna regulación para tratar este tema.

Lo que vemos entonces son pequeños cambios en las políticas existentes, avances graduales, remedios temporales para problemas concretos que ya se presentan hoy en día sin pensar en soluciones u objetivos más sólidos para hacer frente a los futuros impactos del cambio climático en la seguridad del agua.

Referencias

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1. Estudiante de doctorado en Cambio Social y Participación Política de la Facultad de Artes, Ciencias y Humanidades de la Universidad de São Paulo (ProMuSPP/Each/USP). Máster en Ciencias Ambientales del Instituto de Energía y Medio Ambiente de la USP. Licenciado en Relaciones Internacionales. Coordinador de investigación del Instituto Democracia y Sostenibilidad. http://lattes.cnpq.br/6532122397429892 [↩]
2. Coordinadora del polo Brasil del Instituto de las Américas (IdA) y estudiante de doctorado en la Universidad Sorbonne Nouvelle (CREDA/IHEAL) y la Universidad de Sao Paulo (USP). http://lattes.cnpq.br/7412339204748938 [↩]
3. En 2019 la Agencia Nacional de Agua y Saneamiento (ANA) cambió su metodología de contabilidad, incluyendo la evaporación de los embalses en los usos consuntivos del agua. Con este cambio, los depósitos se convirtieron en el segundo mayor uso. [↩]
4. Vea la crisis del agua que enfrentó São Paulo en 2014-2016. [↩]
5. Uso que causa un cambio en el valor numérico de los flujos. [↩]

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