Ximena Insunza

Los conflictos socioambientales han proliferado en las últimas décadas en nuestra región y en el mundo, y la resolución de éstos se ha transformado en un problema en constante evolución, sin que existan en la actualidad mecanismos adecuados. Los intereses que están en juego, muchas veces contrapuestos y de difícil armonización, han provocado una tensión de tal magnitud que a nivel mundial ha proliferado la creación de tribunales administrativos y jurisdiccionales especializados en materias ambientales.

1. 1. La evolución de las judicaturas especializadas en materias ambientales

La especialización como fenómeno ha abarcado diversas áreas del conocimiento, alcanzando también las ciencias jurídicas (Legomsky, 1990; Baum, 2011). La necesidad constante de estar actualizados y comprender una disciplina específica ha traído como consecuencia la dedicación exclusiva a alguna materia, dejando atrás, en parte, al jurista generalista. Esta tendencia se ha materializado en la creación de judicaturas o instancias judiciales especializadas en un gran número de países, acentuándose su establecimiento en las últimas décadas, y produciéndose un profundo debate en torno a las ventajas y desventajas de la especialización en la función jurisdiccional (Zimmer, 2009; Baum, 2011). 

En términos generales, es posible afirmar que la literatura ha señalado como ventajas de la creación de tribunales especializados: i) la eficiencia no solo de la judicatura sino también de los litigantes, pues se resuelve el conflicto en un menor tiempo y acotado a un problema en que todos los actores tienen un conocimiento de base (Zimmer, 2009), ii) la calidad, pues el conocimiento experto de los adjudicadores permite una mejor aplicación del derecho (Zimmer, 2009, Baum, 2011), iii) la uniformidad y la consistencia de las decisiones a lo largo de una jurisdicción (Wood, 1997, Zimmer, 2009, Baum, 2011), iv) una mejor gestión de los casos, construcción de mecanismos al interior de las judicaturas que relacionen más rápidamente las problemáticas y permitan un avance más expedito de los casos (Zimmer, 2009), v) la eliminación de las contiendas de competencias y el forum shopping dado que la determinación de la competencia de los tribunales especializados inhibirá a los litigantes a concurrir a otros foros, en especial a los generalistas (Zimmer, 2009); y vi) una mejor respuesta en la revisión de la actuación de las agencias administrativas, pues tienen un mejor posicionamiento que los tribunales generalista (Zimmer, 2009). No obstante lo anterior, es necesario hacer presente que existen diversas críticas a la especialización de la judicatura¹. 

A nivel internacional, “la explosión” en el número de tribunales o cortes medioambientales desde el año 2000 es asombrosa. En la actualidad, hay más de 1200 tribunales o cortes medioambientales en 44 países a nivel nacional, estatal/provincial, y en una veintena de países se está debatiendo o planificando su establecimiento” (UNEP 2016, traducción propia)

1. 2. Creación de Tribunales Ambientales en Chile

La creación de los Tribunales Ambientales en Chile se produjo en medio de la tramitación legislativa del rediseño a la institucionalidad ambiental. En 2008, el Poder Ejecutivo para viabilizar la aprobación de la Ley N° 20.417, que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, tuvo que comprometer el envío de un proyecto que creaba, en ese entonces, un solo Tribunal Ambiental, convirtiéndose en una “tabla de salvación” para viabilizar la completa tramitación de la ley antes mencionada. No obstante el proyecto de ley que creaba un Tribunal Ambiental fue enviado en 2008, la Ley N°20.600, fue promulgada en el año en 2012, tras una tramitación legislativa que implicó una serie de modificaciones al diseño original. 

En Chile, en la actualidad existen 3 Tribunales Ambientales, cada uno con competencia territorial que dividen el país en Zona Norte (sede Antofagasta), Zona Central (sede en Santiago) y Zona Sur (sede en Valdivia).

Los Tribunales Ambientales están compuestos por tres ministros titulares, de los cuales dos son abogados especialistas en materia ambiental o administrativa, el tercero será un licenciado en ciencias con especialización en materias medioambientales. En el caso de todos ellos, deben contar con, a lo menos, diez años de ejercicio profesional. También, existen dos ministros suplentes, uno abogado y otro licenciado en ciencias con especialización en materias medioambientales, la única diferencia que tienen con los titulares es que se exige que sólo tengan 8 años de experiencia laboral. En relación con el sistema de nombramiento, cabe señalar que el artículo 2° de la Ley N° 20.600 establece un sistema de nombramiento muy particular en el que interviene el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), luego la Corte Suprema (Poder Judicial), más tarde la presidencia (Poder Ejecutivo), quien propone un candidato al Senado (Poder Legislativo), el que debe ser ratificado por 3/5 de sus miembros en ejercicio.

Los tribunales ambientales poseen diversas competencias, las que pueden ser clasificadas en cuatro tipos: a) Contencioso administrativo ambiental (Artículo 17 N°s 1, 3, 5, 6, 7 y 8 Ley 20.600), b) Acción de reparación por daño ambiental (Art. 17 N° 2 Ley 20.600), c) Autorización de ciertas medidas provisionales decretadas por la Superintendencia del Medio Ambiente (Art. 17 N° 4 Ley 20.600) y, d) Trámite de consulta respecto de las sanciones más lesivas impuestas por la Superintendencia del Medio Ambiente (Art. 17 N° 4 Ley 20.600). Sólo las sentencias definitivas emanadas de los procedimientos contemplados en los literales a) y b) son susceptibles de ser impugnadas mediante la interposición de recursos de casación (fondo y/o forma). En general, la competencia está asociada a los instrumentos de gestión ambiental y no a los elementos que componen el medio ambiente, o a este último como bien jurídico en sí mismo.

La ley 20.600 contempla dos tipos de procedimientos, uno relativo al contencioso administrativo que grosso modo contempla la interposición por escrito de la reclamación, el informe del órgano que emitió el acto administrativo, la vista de la causa y la dictación de la sentencia. Por otro lado, se encuentra el procedimiento para conocer la acción de reparación de daño ambiental que es una versión más acotada de un juicio ordinario de responsabilidad extracontractual que se rige por el derecho común, salvo algunas modificaciones.

1. 3. Deficiencias de los Tribunales Ambientales en Chile

Las deficiencias de los Tribunales Ambientales tienen relación con su diseño. Una primera crítica tiene relación con la falta de independencia que tienen los integrantes de los Tribunales Ambientales, toda vez que, como se explicó anteriormente, en su nombramiento interceden los 3 poderes del Estado, y esto debe ocurrir cada 6 años, de manera que la forma en la que decidan en uno y otro caso tiene impacto en la posibilidad de ser nombrado nuevamente, más aún si su ratificación por el Senado tiene un quorum de 3/5 lo que implica que la necesidad de asumir negociaciones a la hora de proponer el candidato. 

Una segunda crítica está vinculada a los ámbitos de competencia de los Tribunales Ambientales y la legitimación activa para acudir ante ellos. En relación con las competencias, tratándose del contencioso administrativo, lo que se impugna es la legalidad de los actos administrativos dictados por los respectivos ministerio o servicios del sector ambiental, pero no son reclamos generales, sino que deben cumplir con una serie de requisitos, entre otros, agotamiento de la vía administrativa. Respecto de la legitimación, en general, se requiere probar un perjuicio (concepto que ha sido ampliado vía jurisprudencial), pero también haber sido parte en los procedimientos administrativos sancionatorios, u afectación directa, entre otros. En otras palabras, la conjugación de los artículos 17 y 18 de la Ley N° 20.600 restringe el acceso a la justicia ambiental, al no tener un reclamo de ilegalidad único y en términos amplios.

Una tercera insuficiencia está asociada a lo procedimental. Los dos procedimientos antes mencionadas tienen etapas muy regladas, que no necesariamente colaboran con la celeridad  y oportunidad en la resolución de los conflictos. Los procedimientos actuales no son suficientes flexibles para hacerse cargo de algunos conflictos jurídicos ambientales más sencillo que no necesariamente están asociados a los instrumentos de gestión ambiental. 

Estas deficiencias han implicado que la justicia ordinaria esté en permanente tensión al momento de brindar protección en materias medioambientales, tal como se explica a continuación.

1. 4. La protección de la garantía constitucional en medio ambiente como el elemento tensión

La garantía constitucional en materia ambiental está consagrada en el artículo 19 número 8 de la Constitución Política de la República (CPR) de 1980, que asegura a todas las personas: El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Esta garantía está protegida por el recurso de protección, establecido en el artículo 20 inciso segundo de la CPR de 1980.

Si bien en las décadas del 80 y 90, el recurso de protección no tuvo gran impacto en materia ambiental, desde el 2000 en adelante la interposición de esta acción fue aumentando y, en definitiva, el recurso de protección ambiental se convirtió en la manera de impugnar las decisiones de las autoridades del sector ambiental nacional. En efecto, el recurso de protección ambiental recorrió un largo camino en las décadas mencionadas hasta erigirse en un sucedáneo del contencioso administrativo ambiental. En su origen, la garantía del artículo 19 N° 8 sólo era justiciable si se acreditaban copulativamente dos exigencias, a saber, ilegalidad y arbitrariedad. Por consiguiente, la posibilidad de éxito en esta materia fue particularmente compleja en comparación con otros derechos fundamentales contemplados en el artículo 19 de la CPR, en los que la exigencia no era copulativa². Uno de los casos tempranos y exitoso en esta sede fue la sentencia que se pronunció sobre el Parque Nacional Lauca y el Lago Chungará ubicado dentro del mismo³, pero hubo que esperar mucho tiempo antes que los actos de la Administración pudieran ser desafiados y revocados por su ilegalidad. La modificación al artículo 20 de la Constitución, en el año 2005 -que en lo concerniente a la garantía del artículo 19 N° 8 implicó que para la interposición del recurso no era necesario acreditar ilegalidad y arbitrariedad, sino sólo la primera- permitió que la acción constitucional desencadenara en pronunciamientos de fondos sobre la actuación de la Administración. Junto a esto, el contexto global, regional y local de mayor conciencia acerca de los problemas ambientales y la necesidad de proteger el patrimonio ambiental, así como la mayor participación y empoderamiento de la ciudadanía y de los órganos intermedios de la sociedad -en particular, las organizaciones no gubernamentales y la academia- empujaron a que el recurso de protección se transformara en la vía idónea para reclamar los actos y omisiones de la Administración en esta materia. Durante este periodo, las Cortes de Apelaciones, en especial, Tercera Sala conociendo de los recursos de protección ambiental se inclinaron poco a poco a observar con mucho mayor atención los actos y las omisiones de la Administración que podían implicar una vulneración a la garantía constitucional, desarrollando paulatinamente una argumentación que transitó sobre los aspectos propios del contencioso administrativo, advirtiendo que en algunos casos la falta de motivación de los actos administrativos ambientales, la desviación de poder, entre otros vicios, y consignaron que éstos, en algunas oportunidades conculcaban o vulneraban el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, anulando, por consiguiente, los actos administrativos involucrados, y exigiendo retrotraer evaluaciones ambientales finalizadas o en etapas muy desarrolladas, a etapas más tempranas, ya sea por ausencia de participación ciudadana o por falta de información relevante para evaluar un determinado proyecto⁴, entre otros. Fue así como el recurso de protección se transformó en un verdadero contencioso administrativo material.

El recurso de protección, en la actualidad, no ha reducido su campo de acción, y ha dejado atrás la deferencia inicial con la que actuaron las Cortes de Apelaciones (primera instancia) y la Corte Suprema (segunda instancia) en los primero años desde la creación de la judicatura especializada. En otras palabras, si bien en un comienzo las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema fueron deferentes con la judicatura especializada (Tramón, 2014; Fermandois, 2016; Arcos, 2018; Mendoza, 2019; Méndez, 2019; Bordalí, 2019), con el correr del tiempo esta deferencia ha ido quedando atrás, resolviendo la Corte Suprema en muchos casos emblemáticos -vía recurso de protección- la viabilidad de un proyecto, la debida o indebida actuación de la Administración o la manera en que debe participar la ciudadanía, en general, o las comunidades indígenas, en particular, en las evaluaciones de impacto ambiental. En consecuencia, el efecto inhibitorio que tuvo la creación de la judicatura especializada en las Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema al conocer recursos de protección en materia ambiental fue la tendencia inicial, esa trayectoria ha sufrido modificaciones y cada vez más la protección de la garantía constitucional ha recobrado protagonismo. 

En la sede de la garantía constitucional, los ministros de la Tercera Sala de la Corte Suprema aplican el derecho ambiental con una perspectiva más protectora resolviendo conflictos jurídicos con una concepción de derecho más que aplica los principios de la democracia ambiental (acceso a la información, a la participación ciudadana y a la justicia) como mayor profundidad. Lo anterior ha provocado una creciente tensión entre la judicatura generalista y la judicatura especializada. 

Un ejemplo palmario de lo anterior es que, en el último año, a lo menos tres recursos de protección han sido acogidos por sentencias⁵ dictadas por la Corte Suprema y han ordenado al Servicio de Evaluación Ambiental (encargado del sistema de evaluación de impacto ambiental) retrotraer los procedimientos para abrir una etapa de participación ciudadana, solicitada en su oportunidad, respecto a determinadas Declaraciones de Impacto Ambiental, y que habían sido negadas. Estos actos administrativos no tienen vía directa e inmediata para ser conocidas por los Tribunales Ambientales, salvo por una competencia residual en la que se debería solicitar la invalidación del acto a la Administración, y si ella la negase, entonces se podría concurrir a la judicatura especializada.

1. 5. Propuestas de mejoras 

En otras palabras, a pesar de la creación de una judicatura especializada, el derecho ambiental más protector, esto es el que aplica los principios que inspiran la democracia ambiental, en gran medida, se está erigiendo en una sede cautelar de garantías constitucionales y no en el foro creado especialmente para ello. Las razones de este fenómeno – primacía de la sede cautelar sobre la especializada en la configuración del derecho ambiental- son múltiples, y por ello es necesario realizar algunas modificaciones al diseño institucional de los Tribunales Ambientales.

Las propuestas acá referidas tienen directa relación con las deficiencias antes mencionadas. 

En materia de nombramiento, se debería simplificar el nombramiento de los integrantes de los Tribunales Ambientales, Una posibilidad es que cada uno de los poderes del Estado pueda nombrar a uno de los ministros titulares, y los suplentes sean nombrados por los Poder Judicial. Otra alternativa es que sean solamente nombrados por el Poder Judicial. En todo caso, cualquiera sea el mecanismo, se debe asegurar la idoneidad de los candidatos.  

Respecto de las competencias es indispensable ampliar el ámbito de conocimiento de los Tribunales Ambientales, a fin de incorporar los elementos del medio ambiente de manera simplificada. Respecto de la legitimación activa, ésta debe ser ampliada y no involucrar barreras de acceso para acudir a los Tribunales.

En materia de procedimientos, como se anticipaba, parece importante introducir normas que permitan profundizar los mecanismos de solución de controversia, así como tener procedimientos más flexibles que permitan conocer de conflictos relativo a los elementos del medio ambiente de manera simplificada. 

Así y todo, es posible que la solución pueda provenir de un problema sistémico mayor que tiene relación con la inexistencia de Tribunales Contenciosos Administrativo en nuestro país. La mayoría de los autores sostienen que la unificación del contencioso administrativo debería tener cabida en el proceso constituyente que se está iniciando en nuestro país.

Referencias

Artículos y Libros 

Baum, Lawrence, The puzzle of Judicial Behaviour, University of Michigan Press, 1997.

Shapiro, Martin, The Supreme Court and Administrative Agencies, New York: Free Press, 1968.

Legomsky, Stephen H. Specialized Justice: Courts, Administrative Tribunals, and a Cross-National Theory of Specialization, Clarendon Press – Oxford, 1990

UNEP, Environmental Courts & Tribunals: A Guide for Policy Makers, 2016, Authors Professors George (Rock) Pring & Catherine (Kitty) Pring, University of Denver

Wood, Diane, Generalist Judges in a Specialized World, 50 SMU Law Review 1755, 1997.

Zimmer, Marcus B, Overview of Specialized Courts, International Journal for Court Administration, Vol. 2, No. 1, 2009. 

Sentencias

Corte Suprema, 19 de diciembre de 1985, caratulado “Palza Corvacho, Humberto con Director de Riego de la Primera Región y otros”.

Corte Suprema, Rol N° 10.220-2011 4 abril de 2012, “Antonio Horvath Kiss Y Otros Contra Comisión De Evaluación Ambiental De La Región De Aysén” (Hidroaysen)

Corte Suprema, Rol N° 1960-2012, 28 de agosto 2012, “Manuel Luciano Rocco Hidalgo Y Otros Contra Directora Regional (S) Servicio Evaluación Ambiental E Intendente (S) III Región Atacama. (Central Castilla)

Corte Suprema, Rol N° 10090-2011, “Comunidad Indigena Antu Lafquen de Huentetique contra Comisión Regional Del Medio Ambiente Región De Los Lagos” (Parque Eólico Chilóe).

Corte Suprema, Rol N° 62.662-2020, “Junta De Vecinos La Portada De Ñuñoa/Servicio de Evaluación Ambiental” (Mall Vivo), 

Corte Suprema, Rol N° 104.488-2020, “Toro con Parodi” (Vizcachita)

Corte Suprema, Rol N° 197-2019, “Soto/Servicio de Evaluación Ambiental” (Proyecto Terrazas)

Leyes

Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente

Ley 20.417, que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente

Ley 20.600, que crea los Tribunales Ambientales

1. La especialización también trae desventajas, entre las que se mencionan que la ausencia de una mirada generalista puede dejar fuera del razonamiento judicial una serie de ideas presentes en otras áreas que pueden servir para la resolución de las controversias (Wood 1997, Baum 2011). Del mismo modo, podría implicar que instituciones tan relevantes como el debido proceso y que devienen de una mirada global del derecho estén ausentes (Wood, 1997). De hecho, Wood afirma que, con la especialización, se corre el riesgo de que los jueces se transformen en burócratas y no sean capaces de explicar sus decisiones y hacer el derecho comprensible. En igual sentido, Shapiro ha señalado que cuando los jueces dejan de ser generalistas “pierden la cualidad que claramente los distingue de los creadores de la regulación administrativa” (Shapiro, 1968). Adicionalmente, se ha esgrimido que un notable efecto de la especialización es la ausencia de sensibilidad sobre las crisis que emanan del aumento infinito de la sofisticación de las controversias (Wood, 1997). Por último, se ha afirmado que la concentración de jueces especializados aumenta el riesgo de captura (Baum, 2011). [↩]
2. En la actualidad el texto de la CPR señala “Procederá, también, el recurso de protección en el caso del Nº8 del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad o persona determinada.” [↩]
3. Sentencia, Corte Suprema, 19 de diciembre de 1985, caratulado “Palza Corvacho, Humberto con Director de Riego de la Primera Región y otros”. [↩]
4. Sentencia Corte Suprema, Rol N° 10.220-2011 4 abril de 2012,“Antonio Horvath Kiss Y Otros Contra Comisión De Evaluación Ambiental De La Región De Aysén” (Hidroaysen); Sentencia Corte Suprema, Rol N° 1960-2012, 28 de agosto 2012, “Manuel Luciano Rocco Hidalgo Y Otros Contra Directora Regional (S) Servicio Evaluación Ambiental E Intendente (S) III Región Atacama. (Central Castilla); Sentencia Corte Suprema, Rol N° 10090-2011, “Comunidad Indigena Antu Lafquen de Huentetique contra Comisión Regional Del Medio Ambiente Región De Los Lagos” (Parque Eólico Chilóe). [↩]
5. Sentencia Corte Suprema, Rol N° 62.662-2020, “Junta De Vecinos La Portada De Ñuñoa/Servicio de Evaluación Ambiental” (Mall Vivo), Sentencia Corte Suprema, Rol N° 104.488-2020, “Toro con Parodi” (Vizcachita; Sentencia Corte Suprema, Rol N° ° 197-2019, “Soto/Servicio de Evaluación Ambiental” (Proyecto Terrazas). [↩]

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